北京城市總體規劃 (2016年-2035年) 市域空間結構規劃圖

《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》自去年9月29日公布至今已經近4個月了，這是新中國成立至今北京市編制的第7版總體規劃。新版總規以習近平總書記“2·26”重要講話精神為指導，歷經3年編制，共6萬余字、135項任務，涉及首都戰略定位、疏解非首都功能、科學配置資源要素、加強歷史文化名城保護、提高城市治理能力、實現城鄉發展一體化、建設以首都為核心的世界級城市群、保障規劃實施等八方面內容。

落實“總規”已經成為北京的“三件大事”之首(其余兩件分別是以“疏非”為牛鼻子促進協同發展以及積極籌辦冬奧會)。隨著市兩會的召開，圍繞“都”與“城”、“舍”與“得”、“疏解”與“提升”的關系，必將引發代表、委員們的深度思考：新版北京城市總規在更大的戰略空間上對首都的發展進行考量，如何把新版總規落點落細?

為何突出城市空間疏解導向?

“一核”應充分體現“四個中心”城市戰略定位“一區”體現“綠水青山就是金山銀山”的理念

習近平總書記在視察北京時曾指出：“表面上看，北京的問題是人口過多帶來的，其實深層次上是功能太多帶來的。”

打開北京的城市地圖，其形狀如一張方正的棋盤。從二環到六環，“攤大餅式”的擴張發展曾一度明顯，并帶來了嚴重的社會和環境問題。

從1949年成為新中國的首都至今，北京已7次編制城市總體規劃。北京青年報記者梳理歷次的北京城市總規發現，北京一直在尋求破解問題的對策，但是問題依然突出。

2001年提出“單中心+環線”的城市空間結構，但城市的政治、商業、文化、教育、醫療等核心功能過度集中于中心城區。在2005年國務院正式批復的《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》中，北京對空間布局進行大調整，首次提出“兩軸-兩帶-多中心”的空間結構，在指導城市建設發展方面發揮了重要作用，但一些深層次矛盾和問題也逐步顯現，“大城市病”問題凸顯。

因此在第七版城市總規編制中，如何通過優化空間布局實現“疏解非首都功能”的意義就顯得格外重要。

去年3月29日，新版“北京總規”進行為期30天的公示，城市空間布局上，提出在北京市域范圍內形成“一主、一副、兩軸、多點”的城市空間結構，“一主”即中心城區，即城六區;“一副”即北京城市副中心;“兩軸”即中軸線及其延長線，長安街及其延長線;“多點”即順義、大興等10個周邊城區。

去年5月17日，北京市委第十一屆十四次全會對新版“北京總規”草案進行了審議。會后，有關北京城市空間布局的提法，發生了明顯的變化。在原有基礎上，增加“一核(首都功能核心區)、一區(生態涵養區)”。這個新表述最終出現在第七版的城市總規中。

“調整主要是為了更加突出首都功能、疏解導向與生態建設。”北京市規劃和國土資源管理委員會相關負責人解釋說，“一核”從“一主”中強調出來，主要突出核心區作為全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，明確“一核”應充分體現“四個中心”城市戰略定位，全力做好“四個服務”，保障中央黨政軍領導機關高效開展工作。針對核心區，一方面要疏解騰退區域性商品交易市場和大型醫療機構，調整優化傳統商業區，推動傳統平房區保護更新;另一方面要把疏解騰退空間優先用于保障中央政務功能，用于補足綠地、水系及為本地居民服務的設施，同時加強環境整治，加強精細化管理，創建一流人居環境。

而“一區”則體現出“綠水青山就是金山銀山”的理念。這一提法反映了在對待山區的發展理念上的深刻轉變，其核心是要將保障首都生態安全作為首要任務，在此基礎上堅持綠色發展，建設好北京的“后花園”。

實施新版總規難點在哪里？

減量發展并非易事

要引導人口在更大區域空間有序流動

與前6版城市總規相比，新版北京城市總規最大的區別在于，首次提出通過減量實現可持續發展的理念，改變了以往聚集資源謀發展的思維定式。總規對中心城區提出了“三減”的管控要求，即減少常住人口規模，減少城鄉建設用地，減少產業用地。

不過，減量發展執行起來并非易事。以最難管控的人口為例，新版總規明確北京市常住人口規模到2020年控制在2300萬人以內，2020年以后長期穩定在這一水平。但此前的規劃中，北京市提出的人口控制目標屢被打破。

根據北京市統計局、國家統計局北京調查總隊近日發布的最新數據，到2017年末，北京市常住人口為2170.7萬人，這意味著，北京市常住人口的增量要在三年內不能超過129萬。

市發改委相關負責人曾表示，人口調控目標的安排，是經過了科學的測算和平衡，綜合考慮了首都水資源、土地資源、能源供應以及綠色生態空間等多方面硬約束因素，與首都城市戰略定位是相適應的，也符合資源環境承載能力和全面協調可持續發展的要求，同時也符合特大型城市人口變化演進的規律。

為守住人口總量的上限，北京市提出要打好疏解整治促提升攻堅戰和持久戰，堅定不移地把疏解非首都功能、城市綜合整治與人口調控緊密掛鉤，堅決拆除違法建設，促進人隨功能走、人隨產業走。同時要落實減量發展的要求，全市城鄉建設用地總量、中心城區城鄉建設用地、平原地區開發強度要同步實現“三下降”，從規劃土地的源頭上控制住建設規模，與人口規模掛鉤算賬。此外，還要在京津冀協同發展的大格局下謀劃人口調控，建設以首都為核心的世界級城市群，在基礎設施、產業發展、生態建設、城鎮體系等方面率先突破，主動對接雄安新區建設，引導人口在更大區域空間有序流動。

為此，在今年的兩會上，如何設定2018年的人口天花板，將是把新一版城市總規落點落細的一大考量。

總規落實的著力點在哪里？

核心城區控制詳規率先“發力”

“老城不能再拆了”有規可循

“三分規劃、七分實施”。除了市級層面，新版北京城市總規在落實中，特別是在“老城保護”等方面，各區也將承擔重任。事實上，作為首都功能核心區的西城和東城兩區已經開始著力落實。

西城區率先在全市出臺《西城區街區整理實施方案》、《西城區街區整理城市設計導則》、《西城區街區公共空間管理辦法》等三個政府文件，將街區治理作為落實北京城市總規的抓手，以此提升中心城區的環境品質。

根據西城區的規劃，將劃分為80個街區單元，分成政務活動、金融商務、繁華商業、傳統風貌、交通樞紐、公共休閑、生活居住等7大功能，計劃利用3年時間，實現街區環境面貌煥然一新，打造安靜、舒適的居民生活休閑空間。

在市規劃國土委規劃西城分局局長倪鋒看來，以往的綜合整治和管理在綜合性上存在一定的欠缺，社區的管社區、風貌的管風貌、配套的管配套。街區的劃分綜合考慮了區域功能定位、空間風貌特色、公共服務設施配套以及社會管理等各方因素，通過街區整理全面提升城市品質，以人民群眾滿意度和獲得感來衡量規劃的落實效果。

東城區為落實新版城市總規，17個街道年內將完成修訂控制性詳細規劃。東城區副區長張立新表示，不同于指導性的風貌片區管控導則，這是北京城市總規下街區層級的更加詳細的控制性規劃，屬于法定規劃，將具體規定各個街區地塊性質、建筑高度、規模，以及公共綠地、居住區、辦公區、路網等要素的規劃安排，管的是街區內的建設行為，作為申報建筑許可證時審批部門的法定審批依據。

此外，多位規劃界人士預測，隨著下一步北京市編制首都功能核心區的控制性詳規，區級層面的規劃力量將加強。北青報記者從西城區獲悉，西城區將對規劃和國土部門進行合并，強化執行力度。

“目前西城區的規劃部門正進行核心區控制性詳規的前期調研工作。”市規劃國土委規劃西城分局局長倪鋒透露，“調研主要是對照1999版和2006版的控制性詳規，對現有的建設總量和布局以及用地性質進行核對。”

他舉例說，西城的老城區有三類情況，一類是規劃完善的地區，這類地區將維持現狀;第二類是歷史風貌街區，在“老城不能再拆了”的規劃原則下，要明確歷史街區的范圍，并且將風貌協調區納入歷史風貌保護區;第三類屬于基礎設施相對落后的地區，將通過老舊小區改造和公共服務配套，做好疏解整治和留白增綠改善環境。“下一步還要配合市里的部署，對公共服務設施配套情況進行調研，為今后規劃落實提供依據。”倪鋒說。

倪鋒還表示，北京城市總規中提出的“城市體檢”，意味著各區的落實情況將納入考核。“此前西城區在‘十三五’中期評估、名城保護方面已經做到一年一體檢，未來仍然會把體檢考核機制落實好，真正做到一張藍圖繪到底。”