鄉村旅游、農村電商、設施農業……近年來，農村新產業新業態發展方興未艾，用地問題是反映比較集中的一個需求“痛點”。為有效解決這一問題，國土資源部、國家發展改革委去年12月聯合印發《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》(以下簡稱《通知》)。保障農村產業融合發展是否意味著大量新增建設用地?做好用地保障應堅守哪些底線?國家發改委及國土資源部有關負責人進行了解讀。

不意味著要大量新增建設用地

《通知》明確提出“發揮土地利用總體規劃的引領作用”“因地制宜編制村土地利用規劃”，并圍繞計劃指標安排給出了有針對性的政策紅利。

在規劃方面，充分適應農村地區地域廣闊、布局分散的特點，允許預留少量(不超過5%)規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設。考慮到各地自然條件和產業特點差異較大，《通知》提出由省級國土資源主管部門制定用地控制標準，加強規劃實施監管。

國家發改委有關負責人表示，《通知》體現了用好增量和盤活存量的有機結合。為了鼓勵盤活存量建設用地，明確對利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業的市、縣地區，有關地方可給予新增建設用地計劃指標獎勵。

國土資源部規劃司司長莊少勤強調，保障農村產業融合發展，并不意味著要在農村實行規模擴張，大量新增建設用地。必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，有效保護農業綜合生產能力、農村風貌和生態環境。

防止設施農用地“非農化”

近年來，各地設施農業發展速度很快。但是，由于設施農用地形態布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也成為管理難點。既存在現有設施農用地范圍難以滿足實際發展需要，也出現一些地方借設施農用地名義違法用地的情況。

《通知》進一步擴大設施農用地范圍，將農業生產的配套設施由“規模化糧食生產”延伸為“規模經營必須興建”范疇。如蔬菜種植等農作物種植園的看護類管理房用地，臨時性烤煙等農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地。

同時，針對一些地方“鉆政策空子”、借設施農用地名義實施違法用地的行為，《通知》從三方面強化用地監管：一是明確省縣兩級職責，規定省級國土部門管理重點為設施農用地的規劃安排、選址要求、使用周期，以及結束使用后要保障恢復原狀;縣級國土部門負責具體監管事務。二是發揮群眾監督作用，降低監管成本。首次提出縣級要設立設施農用地標示牌，接受公眾監督。三是注重設施農用地信息化建設和管理，提高監管效率。將設施農用地信息納入綜合監管平臺，加強土地執法監察和土地督察，防止設施農用地“非農化”。

鼓勵農村土地復合利用創新

農村一二三產業融合發展，在土地利用方面體現出的重要特點就是復合性和多樣性。《通知》堅持綠色發展理念，推進農村產業深度融合和土地復合利用。

明確因地制宜保護耕地，允許在不破壞耕作層的前提下，對農業生產結構進行優化調整，仍按耕地管理。

鼓勵土地復合利用，對農用地，在嚴格保護耕地和保護生態環境、堅持農地農用的前提下，可以復合休閑農業、鄉村旅游、農業教育、農業科普、農事體驗等功能;對農村集體建設用地，在促進節約集約用地、保障農民權益的前提下，可以復合民宿民俗、創意休閑等功能。